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职业年金:单位缴费实缴更稳健!

发布时间:2020.01.18          阅读次数:345次

我国职业年金是为机关事业单位工作人员单独建立的一项补充养老保险制度,2015年3月正式出台文件,各地对制度内容颇有分歧,亟需统一认识。其中最大的分歧在于:职业年金单位“实缴”还是“虚缴”,账户管理用“空账”还是“实账”。本文通过对采取“实”的浙江和“虚”的江西两省的一手数据进行财政长期负担的测算,基本形成结论,即职业年金应当尽早实行单位实缴、实账运营。

“虚实并存”选择的背景

我国机关事业单位退休制度由单位供养全面转向社会保险,退休收入由“退休金+生活补贴”转变为“基本养老金+职业年金”,基本实现了与城镇企业养老保险的制度并轨。2015年3月《机关事业单位职业年金办法》颁布,明确职业年金是“在基本养老保险基础上的补充养老保险制度”。

按照国际惯例,基本养老保险是第一支柱,作用是全覆盖和保基本,体现公民权益;职业年金是第二支柱,目的是提高退休待遇,体现激励机制。相比企业年金发展十余年覆盖率不足10%,职业年金起步就实现100%的覆盖率,机关事业单位一步到位建成了多支柱养老保险体系,这是历史性的进步。

遗憾的是,此次改革还是留下了一处“敞窦”,潜存风险,积久必成疾。

职业年金的制度内容包括:第一,强制参加,符合条件的机关事业单位工作人员将全部加人职业年金体系。第二双方缴费,单位和个人分别按工资总额的8%和个人工资的4%缴费。第三账户管理,单位和个人的缴费全部计人机关事业单位工作人员的职业年金个人账户。第四,缴费确定待遇,即按退休前账户全部积累额发放待遇,具体方式是一次性提取或购买年金产品。这些规定与企业年金制度基本一致。

最大的不同是:企业年金实行的是单位实缴、实账运营,投资收益存人个人账户;职业年金的个人缴费部分采用“实缴”和市场运营,而财政全额供款单位实行“单位虚缴、空账运行”,只记账和计息,直到退休时按记账总额一次性做实。因此,财政全额供款单位的职业年金是一个“虚实并存”账户,2/3是“空账”,“实账”的部分只占1/3。

地方的不同选择

浙江对实缴方案的考虑。2015年底浙江省出台文件,决定全部机关事业单位职业年金均实行单位“实缴”,实账运营,追溯到2014年10月。在扣除基本养老金补助、差额拨款单位补助和增资提待补助等之后,2015年浙江全省需多支出25亿元,相当于当年财政收入的0.5%。从实地调研了解到,浙江推出“实缴”政策,主要考虑如下第一,汲取企业基本养老保险个人账户“空账”的教训,在财政状况较好的当前做实单位缴费,有利于制度可持续。第二,做实有助于分清养老保险基金与财政的责任,改革带来的历史债务可逐步消化、逐渐摊平,不将问题推给后来的政府。第三,财政供养单位与非财政供养单位都采用实缴,避免制度统一后出现新的不公平,也利于增进社会对机关事业单位养老保险改革的认同感。第四,“实缴”情况下,单位缴费责任明确财政部门当期预算清晰。相反,如果当期记账、未来一次性记实,因记实的时间节点和退休人数难以准确预估,加大了财政预算的难度。

江西对实缴方案的担忧。江西对“文缴”的顾虑主要集中于地方财力困难上据测算,在扣除基本养老金补助、差额拨款单位补助和增资提待补助等之后职业年金单位“实缴”使2015年全省财政支出增加50亿元,相当于当年财政收入的1.7%,而“虚缴”下只需多支付0.8亿元,二者相差数十亿,加上全省去产能需要大量安置资金,财政做实单位缴费的决心不大。从实地调研中了解到:江西省人社部门认为,职业年金的任务是“补足”退休待遇,因而只能用一个保待遇的记账利率而不能用实际投资收益率,实账积累的意义不大;财政部门也认为,在地方财力匮乏的情况下将大量资金贮存起来,同样意义不大。顾虑还来自于省内各地之间财力差别大,“实缴”恐难同步改革。江西省财力最弱的鹰潭市与最强的南昌市之间,财政预算收入相差5倍多。如果上级政府无力在地区间调剂财政资金,“一刀切”的政策将根本无法执行。相比而言,江西当前采取“实缴”的确困难更大,但从长远看,“实缴”的优势大于“虚缴”。如前所述,单位“实缴”增加的财政收入,在浙江占当地财政收入的05%,在江西占当地财政收入的1.7%,说明“实缴”给两地政府带来的财政负担很不对称。这是中国的国情,短期内不可能扭转。不过,仅从一省来看,“实缴”的困难是暂时的,“虚缴”的问题却是长期的。

“虚缴”带来的难题与问题

“虚缴”带来的难题表现在管理和制度两方面。管理难题。“虚实并存”,干部在轮岗和流动时面临账户衔接难题。按照《机关事业单位职业年金办法》规定,“工作人员变动工作单位时,职业年金个人账户资金可以随同转移”,即“账户资金随人走”。实际情况是,我国基层干部轮岗和交流很频繁,职业生涯数次调动的现象很常见,“虚实并存”的账户很难对接。此外,我国编制管理非常复杂,同一单位内既有全额供款也有非全额供款编制的现象屡见不鲜,建立职业年金时,单位对前者采用“虚缴”,对后者“实缴”,造成同一单位内的两种管理体制、两类参保群体,极易引发矛盾。

另外,单位“虚缴”的机会成本加速扩大,制度优势很快消失殆尽。测算结果显示,“虚缴”确实可减轻当前的财政负担,但这种减负作用逐渐减弱,20年后不再明显,30年后将完全丧失更严重的是,“虚缴”削弱了职业年金制度的自我积累能力。如果“实缴”改革当年便有望获得200多亿元的投资收益。这些钱完全可用于充实基金,日积月累,体量将非常可观。遗憾的是,“虚缴”下账户空转,无法从市场拿到资本回报,这种机会成本每年数以百亿计,20年后每年将按干亿计。制度难题。改革之初“实缴”会使财政支出骤增,但中长期“虚缴”需要更大规模财政支出,未来财政的压力恐怕更难承受。机关事业单位养老保险制度改革5倍,而“虚缴”支出分别增加50倍、110倍和337倍。显然,由于累计记账的年限延长,在复利作用下,记账规模滚雪球般扩大,每年拿钱为退休人员记实账户的支出增速将十分惊人。换句话说,现在采用“虚缴”,只能短暂缓解财政负担,10年后其作用大幅下降前,财政负担只有退休人员的退休金改革后的财政负担包括三部分:补助基本养老保险统筹基金收不抵支的缺口,在职人员的基本养老保险缴费,在职人员的职业年金缴费。从全国来看,改革后的财政负担将增加36%。如此大幅增加财政支出,对地方政府尤其是吃饭财政地区来说,难以承受。

按照“五个同步”的要求,改革要在全国范围内同步实施,就必须考虑地区之间财政负担能力的差距。2015年是改革元年,当年地方财政收入最高(上海)与最低(甘肃)地区之间相差8倍,在中央调剂力度有限的情况下,改革只能采取就低原则,首先保障退休人员的待遇发放,职业年金的提取尚早,可以推后考虑,因此采取“虚缴”方式似乎顺理成章。用江西给出的数据测算结果显示,“实缴”的财政支出是63亿元,“虚缴”只有0.8亿元,相差几十倍。财政负担如此悬殊,地方政府的理性选择必定是“虚缴”。如果将考察期拉长,情况截然不同。2015年浙江和江西“虚缴”的财政支出(等于当期退休人员一次性记实账户的支出)分别为1.2亿元和0.8亿元,测算结果显示,到2025年这一支出规模分别增至52亿元和41亿元,到2045年分别增至487亿元和284亿元。改革10年、20年和30年后,江西“实缴”支出比2015年增加1倍、2.6倍和20年后作用不再明显,30年后作用丧失殆尽。现在,中央允许地方政府“虚缴”,就是允许地方政府将财政负担后推,当前同步改革问题解决了,可长期持续问题却成了制度沉痛,未来的财政不得不拿出更多钱来“偿债”。2011年以来中国经济增速放缓,“新常态”下这种趋势还将持续,可以预见,财政收入高速增长的情景在未来相当长时间内难以再现。“虚账”将更严重的问题推给了未来,到兑现时,落后省份和吃饭财政地区的日子恐怕更艰难,甚至有可能无钱支付而失信于民。如果能够预见到这个问题,“实缴”则应是当下必走之路。

“实缴”的长期收益分析

“实缴”虽然会给财政带来短期阵痛,但“实缴”的好处在中长期会逐渐显现出来。测算结果显示,如果年均投资收益率达到7%,到2050年,全国的职业年金基金将积累到33万亿元,其中3/4都是投资收益。7%的投资收益率并非不可及。实际上,我国已有两个实账运营的养老保险基金,一是2001年开始运营的全国社保基金,二是2007年开始市场运营的企业年金基金。自运营以来,两个基金的年均投资收益率分别达到8.82%和809%,这期间还跨越了2008一2009年的全球金融危机。虽然“新常态”下经济增速放缓,但随着投资限制的放开和向国外资本市场的投资拓展,职业年金基金的投资还是有望获得可观的投资收益。

从国外经验来看,职业年金也有采用记账管理的范例,其中最为典型的是现金余额制(CashBalance,CB),其核心是:缴费进行实账运营,但账户余额仍按记账利率积累,记账利率略低于实际投资收益率,用超额部分冲减缴费负担。可以考虑在未来一段时间内(例如15年),借鉴国外CB计划的运行经验,将记账管理和实账运营结合起来。设计合理的记账利率以保障待遇,同时实账运营以增加积累,即采取“单位实缴、记账管理、实账运营”模式。理论上,记账利率以实际投资收益率的70%为宜,超出的30%部分便可用于冲减缴费。以浙江省为例,假设记账利率为5%,当投资收益率达到6%时财政负担将每10年降低10个百分点,投资收益率为7%时每10年可降低20个百分点;如果投资收益率达到8%,2040年以后则不再需要财政负担,投资收益可以完全覆盖单位缴费。“实缴”对中长期减轻财政负担的效果十分明显。

“实缴”方案的必要条件

采取“实账”方案,短期内还需要一些保障措施。决策层须做决断。“实缴”的本质是一个顶层设计和政府决策问题。据调研地区的人社部门反映,职业年金单位“实缴”应由中央出台统一政策,这样就可以预防不同地区在执行过程中出现的差异化对待。调研中当问及财力紧张却能保障住房公积金单位缴费的原因时,地方政府官员的答复是,住房公积金起步是实账,且账目清晰,不缴不行。可见,“实缴”虽是短期成本与长期负担的权衡问题,但更多是决策层的决心和调度能力问题。将财政责任后推并非机关事业单位养老保险制度改革的初衷。企业养老保险“空账”教训惨痛:1997年城镇企业基本养老保险制度全面改革,个人账户实行记账管理、空账运行,空账规模从4年增加l万亿元,到2年增加1万亿元,再到1年增加1万亿元,201s年的空账规模逼近4.5万亿元,且记账利率远低于市场投资收益率,到现在也未找到解决办法。如果职业年金再步后尘,必定积久成疾。越早“实缴”,代价越小,决策层下决心十分重要。

加大中央转移支付力度。2015年江西“实缴”的负担相当于地方财政收入的29%,浙江为2.%,财力越弱,“实缴”压力越大。应当扭转这种局面,只有一条途径,即加大中央财政的转移支付。2016年8月国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,央地之间财权与事权的划分将更加合理,应借此机会强化中央财政对基本养老保险(第一支柱)的事权责任,给地方政府负担职业年金(第二支柱)腾出空间。基本养老保险具有跨省、跨所有制、跨部门的外溢性,应按照省级外部性由中央解决的原则,将财政负担更多地上移到中央。基本养老保险的财政责任上移后,可为地方政府负担职业年金腾出空间,“实账”方案便有了运行条件。合理确定记账利率。实行“单位实缴、记账管理、实账运营”后,记账利率成为关键。2016年9月出台的《职业年金基金管理暂行办法》规定,由代理人按计划估值和计算并确定记账利率,这里的代理人分别是中央和省级经办机构。

记账利率的确定会遇到三个难点:难点一,与职业年金个人缴费部分的利差问题,后者是实账运营;难点二,省内不同财力地区的财政负担问题,统一记账利率会使财力较弱地区的负担显著高于财力较好地区;难点三,省际之间的利率攀比问题,政绩需求极有可能引发省际之间记账利率的“竞赛”。如果记账利率过低,个人不满意,政府规定记账利率的合法性就会受到质疑;如果记账利率过高,财政负担重,未来政府难堪重压。合理的记账利率应当考虑以下三个方面:一是确保个人收益权。“实缴””后,基金由政府集中运营,政府自然地就担起了保障收益的责任。记账利率应当与经济增长、工资增长结合起来,充分反映出基金的时间价值。二是确保财政长期可负担。职业年金从缴费到提取,时间间隔长,5%记账利率下,每年记账1元,35年后需要用90元来记实。

这是“利滚利”的结果,负担全部压在未来财政上。记账利率的制定要充分考虑复利的作用,不能定得过高,以免给未来政府留下巨额债务。三是确保结余资金调剂。职业年金的记账利率应当略低于实际投资收益率。结余资金可用于平抑各年的投资收益差异、以丰补歉,可用于提高职业年金待遇,也可用于冲减单位缴费。政府有较多余地调整结余资金的使用,确保制度的长期与稳定。放松投资限制。“实缴”后,政府最大的使命是提高职业年金基金投资收益。目前,职业年金基金投资股票类风险资产的上限均限定为财产净值的30%,且只限于境内投资,这个限制对基本养老保险是适合的,但对于补充养老保险来说,显得过于严苛。目前全国社保基金投资风险资产的上限是40%,且可进行境外资产配置,可以在全球寻找优质资产,投资效果好于其他养老保险基金。职业年金不承担“保基本”的责任,完全可以放松投资管制,允许其持有更高比例的风险资产。

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